PROYECTO SERVICIO DE BIODIVERSIDAD (SBAP) – Un análisis (Parte II)
(N. del E.: La Parte I de este artículo fue publicada en la edición de La Ventana Ciudadana del 12.02.2023)
¿Chile es uno de los países que menos recursos destina para el cuidado de sus Áreas Protegidas?
La situación de escasez presupuestaria es tan antigua como la creación misma de las primeras áreas protegidas en Chile y ello podía entenderse en un contexto social en que primaba lo “productivo” en la concepción del desarrollo. Cuando uno lee hoy el maravilloso libro LA INVENCIÓN DE LA NATURALEZA. El Nuevo Mundo de Alexander von Humboldt[i], puede comprender mejor esta tensión o incomprensión entre una visión meramente economicista y extractiva devenida de la filosofía mecanicista y, una visión holística e integral. Sin embargo, en la medida que fue ganando espacio y sentido la ecología, la sensibilidad por el estado de la naturaleza, y el aumento del conocimiento[ii], la sociedad tomó decisiones en favor de la preservación y conservación de ecosistemas que estimó únicos e invaluables.
Y allí hubo notables decisiones en Chile y en el mundo, básicamente en la década de los años 60´, década en que se crean muchas nuevas áreas protegidas y se generan las infraestructuras administrativas correspondientes, primero en el Servicio Agrícola y Ganadero y posteriormente una vez creada -en mayo de 1973-, la Corporación Nacional Forestal CONAF, a quien le son traspasadas las unidades creadas hasta entonces. Eso significó asignar importantes montos de presupuestos para administrar tales áreas; ahora bien, en términos relativos, no creo que hayan sido asignaciones muy superiores a los que actualmente se asignan.
Esta situación es análoga en casi todos los países de América Latina. Sin embargo, a partir de allí se produjo una fuerte diferenciación en la importancia relativa asignada al financiamiento efectivo de las áreas protegidas. Y Chile hoy apenas puede exhibir una tasa de las más bajas en asignación presupuestaria efectiva (del orden del 0,3% del PIB, lo cual lo deja entre los más bajos de los países de la OCDE).
No obstante, un estudio que evaluó el aporte económico de la totalidad de áreas protegidas de Chile (usando la metodología de VET, Valor Económico Total), determinó –con precios conservadores- que el aporte anual fluctuaba entre USD$ 1.368 millones a USD$ 2.049 millones; situación que no era congruente con los recursos asignados por el Estado para su adecuada administración[iii].
Ello revela que pese a representar las áreas protegidas un elevado aporte a la economía del país, ello no se refleja en las decisiones de asignación presupuestaria, ya que sigue primando una óptica “de rentabilidad privada” en la asignación de presupuestos.
Esta es una decisión política, pero al estar insertos dentro de un modelo económico de tipo neoliberal, enfocado a la maximización de exportaciones y con primacía del rol del mercado en la asignación de recursos, este tipo de actividades se les percibe como de escasa importancia “rentista”.
Sin embargo, en la medida que se ha ido comprendiendo que la crisis climática y de desertificación, configuraban escenarios que afectan el modelo económico y aumentaban el riesgo y por ello la inseguridad de la población, empiezan recién a percatarse de que era necesario observar horizontes de largo plazo y no sólo de corto plazo financiero[iv]. Estimaciones de hace unos 15 años señalaban que, para tener un buena Sistema Nacional de Áreas Protegidas (terrestres y marítimas; públicas y privadas), se debería contar con unos USD$ 50 millones/año, adicionales a lo que ya se tenía. Hoy el presupuesto adicional que ofrece el nuevo proyecto es irrisorio frente a la real necesidad; pero lo más delicado es que pretenden complementar el presupuesto obligando a generar más autofinanciamiento y se sospecha que irán a la tercerización de la administración de las áreas protegidas.
¿Está de acuerdo con la creación del SBAP?
Aquí tengo dos respuestas: a) si efectivamente el SBAP fuera un Servicio Público que va a contribuir a mejorar y ampliar la gestión y administración del actual SNASPE (CONAF) y el resto de cada una de las distintas categorías que hoy existen en Chile y que se les reconoce como categorías de Áreas Protegidas (como por ejemplo los Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad, los Santuarios de la Naturaleza, AMCP (Área Marina Costera Protegida), los Sitios Ramsar, entre otras), y a la vez contribuyera efectivamente a desarrollar y fortalecer las iniciativas privadas (como es el caso del Área Protegida Privada Huascoaltinos que aporta con un territorio de 238.918 ha[v]). Y junto con ampliar, mejorar y contribuir, dicho servicio público se estableciera con la debida y adecuada desconcentración geográfica de las oficinas de apoyo concernientes (Oficinas Regionales, Provinciales Comunales y de Áreas cuando se requieran), teniendo como único propósito administrar y gestionar efectivamente toda esa herencia Natural y Cultural, estoy muy de acuerdo con la creación del SBAP. Sin embargo, al quedar el SBAP bajo la tuición de un Ministerio que, pese a denominarse del Medio Ambiente, tiene como función principal regular la inversión pública y privada[vi], se pone en duda si dicho ministerio efectivamente “protegerá” las Áreas Protegidas.
b) No estoy de acuerdo con el SBAP ya que una simple lógica indica que si la CONAF ha administrado el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), con una superficie total de 14.550.357 ha, que equivalen al 70,1% de toda la superficie de Áreas Protegidas de Chile[vii], y que las ha administrado durante cerca de 50 años, dentro de un marco muy restrictivo de recursos (apenas USD$ 0,95/ha), como ya señalaba en 2010 un informe de FAO[viii], entonces lo más sensato era fortalecer y mejorar[ix] este SNASPE, antes que crear un nuevo servicio público.
Hay que mencionar que esta idea de separar el SNASPE de la CONAF, a mi juicio, viene de una concepción errada (e interesada) de subdividir los Bosques en tres categorías: a) los bosques de preservación; b) los bosques de protección y; c) los bosques de producción[x]. Tal conceptualización se desarrolló durante 1992 en los inicios del proyecto de ley de bosque nativo y era defendido básicamente por los sectores productivos empresariales, ya que lo que pretendían era que los bosques “productivos” no fueran regulados sino por el mercado, y para ello había que sacarlos del concepto de Uso Múltiple de los Bosques[xi]. A continuación, vendría el diseño de institucionalidades ad-hoc separadas para cada tipo de bosques, que es lo que vamos viendo hoy con un proyecto de SBAP, con un proyecto de SERNAFOR. Así se separan las funciones de los bosques[xii] y son atendidas por institucionalidades pertinentes, siguiendo el ejemplo de lo que se hizo en Nueva Zelandia, en que finalmente la institucionalidad de los bosques productivos fue privatizada[xiii].
Tampoco estoy de acuerdo con un SBAP que, además de hacerse cargo de todas las Áreas Protegidas, se le entrega la tuición de los ecosistemas degradados, particularmente los Bosques Nativos y las Formaciones Xerofíticas, cuando si tan sólo se mira el compromiso ya establecido en la Ley 19.300 actualizada por la ley 20.417, según el Artículo 37 de dicha ley el Ministerio del Medio Ambiente creaba un Reglamento para la Clasificación de Especies según Categoría de Conservación y luego elaboraría los Planes de Recuperación, Conservación y Gestión de dichas especies; sin embargo habiendo transcurrido casi 10 años de la dictación del Reglamento, apenas se lleva clasificado un 10% de biota nativa, identificando sólo para ese 10% que existen ya 770 especies de flora nativa amenazadas (En Peligro Crítico, En Peligro y, Vulnerables), y de ellas, 74 especies de flora nativa están En Peligro Crítico)[xiv]; sin embargo, en el año 2014 se dictó recién el Reglamento para la elaboración de los Planes de Recuperación, Conservación y Gestión de Especies, y hasta el momento se llevan elaborados y aprobados unos 15 planes –aparentemente-, aunque la información que entrega la página del MMA no es muy clara[xv]. Es decir, el Ministerio de Medio Ambiente está resultando ineficaz en su gestión efectiva; una prueba de ello es su incapacidad o debilidad para gestionar la contaminación ambiental.
¿Cree que la CONAF ha hecho un buen trabajo sobre el cuidado de las Áreas Silvestres Protegidas?
R: Para responder esa pregunta primero hay que tener en consideración todo el largo periodo de administración de cerca de 50 años; y es importante por cuanto el contexto y la sensibilidad en el tema, en Chile y en el resto del mundo, es un proceso continuo y creciente. Hace 50 años (y mucho antes con mayor razón) crear un área protegida para una parte mayoritaria de la sociedad era casi una aberración, ya que lo que predominaba era una percepción meramente productivista en el uso de la tierra; la tierra estaba para producir bienes transables específicamente; de ello da cuenta por ejemplo, que cuando se inventariaba el bosque nativo sólo se consideraba como tal al bosque nativo capaz de producir madera aserrada; ello explica principalmente que hasta el año 1997 la superficie de bosque nativo en Chile contabilizaba un total de 7,5 millones de hectáreas, sin embargo al utilizar la nueva definición internacional de lo que es un bosque natural, la cifra superó los 13 millones de hectáreas; esta nueva definición no sólo consideraba la producción de bienes transables, también los no transables, y también la producción de servicios ambientales transables y no transables; incluso al aplicar el concepto de cobertura, para las zonas áridas y semiáridas eran bosques naturales aquellas unidades boscosas (predominio de especies arbóreas) que superando la superficie mínima de 1 hectárea, tenían una cobertura mínima de 25%; mientras que los bosques de zonas más húmedas la cobertura mínima era de un 10%.
Todos estos cambios en las definiciones, que respondían a un mejor conocimiento de lo que eran los bosques naturales a nivel mundial, impactaron en la contabilización de los bosques nativos en Chile.
En ese contexto de cambio de percepción es conveniente responder la pregunta. Cuando la CONAF se hace cargo de administrar los Parques Nacionales, las Reservas Nacionales y los Monumentos Naturales, varias de estas unidades venían siendo administradas por el Servicio Agrícola y Ganadero[xvi], que particularmente en los años 60’ desarrolló con mucha fuerza funciones de conservación de la naturaleza, particularmente de los suelos y a través de diversas publicaciones, tales como el provocador libro La Sobrevivencia de Chile, de don Rafael Elizalde McClure. Y esta antesala ponía una alta vara a la CONAF para hacerse cargo de tales unidades; al principio hubo un notable trabajo con apoyo de FAO para elaborar los primeros Planes de Manejo de las unidades, donde le cupo un rol, determinante a Kyran Thelen[xvii] así como a un grupo muy selecto de profesionales. Al respecto se recomienda leer el Capítulo 6 del libro EL APORTE DE LA INGENIERÍA FORESTAL AL DESARROLLO DEL PAÍS[xviii].
En toda esa perspectiva se puede decir objetivamente que CONAF ha desarrollado un notable y positivo trabajo en la gestión de las Áreas Protegidas y de ello dan cuenta los reconocimientos internacionales que se le han hecho a su gestión; por lo pronto se considera que el SNASPE chileno es uno de los mejores de Latinoamérica. Una expresión sintetizada de ello lo muestra el Informe de Desempeño Ambiental de la OCDE 2016, en que según se puede apreciar en el Gráfico 5.6 los Parques Nacionales de Chile se encuentran en una mejor ubicación que los de Nueva Zelandia, Bélgica, Noruega, Australia, Italia, Eslovaquia y Eslovenia[xix]
Y se señala a continuación que:
“Sin embargo, persisten amplias brechas en cuanto a la representatividad de las áreas protegidas en diferentes ecorregiones y ecosistemas. Más del 80% de las áreas protegidas están situadas en las dos regiones más australes (Aysén y Magallanes) y comprenden grandes extensiones de hielo y roca. En estas regiones, gracias a la escasa población, el reducido valor comercial y la falta de reclamaciones territoriales de parte de inversionistas privados, históricamente ha sido más fácil proteger la naturaleza (Pauchard y Villarroel, 2002)”. No obstante, esta crítica no necesariamente es atribuible a CONAF, en tanto administradora, por cuanto el aumento de la representatividad implica la compra o adquisición de predios en las regiones de escasa representatividad, pero ello no es financiado por el Ministerio de Hacienda.
[i] https://elpais.com/cultura/2016/09/09/babelia/1473420066_993651.html
[ii] Hay que tener en cuenta que hace 50 años, por ejemplo, al bosque nativo se le consideraba como tal sólo si producía bienes transables (madera aserrada, durmientes, trozas), y a pesar de que ya se sabía que también los bosques nativos producían servicios ambientales, estos no eran considerados para elaborar los catastros. Hoy se considera que los bosques nativos ofrecen bienes y servicios transables y no transables, pero además ofrecen satisfactores culturales y espirituales.
http://www.cpfweb.org/32908-01fcf8f04794889806a0cb5314ce861a6.pdf
[iii] Ver página 192 del estudio: http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[iv] A ello contribuye además el concepto de LA TASA SICOLOGICA DE DESCUENTO. Por efecto de la denominada tasa psicológica de descuento, el hombre tiende a subvalorar los problemas del futuro, o los considera de poco peso o baja densidad. Así como la Luna se ve pequeña desde la distancia que la observamos, también nos parecen pequeños los problemas y oportunidades del futuro y, por consiguiente, poco importantes respecto a nuestras preocupaciones presentes.
[v] Ver en Libro Rojo de la Flora Nativa y de los Sitios Prioritarios para su Conservación: Región de Atacama: http://www.biouls.cl/lrojo/lrojo03/public_html/libro/11.pdf
[vi] https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2019/09/09/areas-silvestres-protegidas-al-ministerio-del-medioambiente-se-resguarda-la-inversion-o-la-conservacion/
[vii] Ver Tabla 2.7 Número de unidades de Protección y Superficie por Categoría de Áreas Protegidas sometidas a la Valoración Económica. (Página 56) En: http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[viii] Ver Figura 5. Asignación financiera por unidad de superficie protegida (US$/ha) en 2007, página 65 del informe SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE ÁREAS PROTEGIDAS EN AMÉRICA LATINA. FAO. 2010. 158 p. http://www.fao.org/3/a-i1670s.pdf
[ix] Cuando se dice mejorar también se refiere a la necesidad de corregir brechas, enfoques y malas prácticas.
[x] Ver página 312 del libro AMBIENTE, BOSQUES Y GESTIÓN FORESTAL EN CHILE. 1541-2005. 2006. Pablo Camus Gayán. Centro de Investigaciones Diego Barros Arana. Editorial LOM. 374 p. Ya en noviembre de 1990 se encontraba trabajando el Grupo de Trabajo Forestal, coordinado por CIPMA, como se puede ver en el aporte que realiza CIREN a dicho grupo de trabajo: https://bibliotecadigital.ciren.cl/handle/20.500.13082/18243
[xi] Esta es una hipótesis de trabajo; es muy probable que dentro del contexto de la discusión que se dio en esa época, en que se pudo distinguir al menos tres visiones diferentes: a) la de aquellos que querían ponerle una “moratoria” a la intervención del Bosque Nativo, representado por el grupo Defensores del Bosque; b) los que se manifestaban en contra de aumentar las regulaciones a las intervenciones en los bosques, planteando que antes que todo primaba el derecho de propiedad y consecuentemente el derecho de sus propietarios a tomar las decisiones que más les conviniera, incluyendo la sustitución del Bosque Nativo, representados por el empresariado forestal aglutinado en la CORMA y, c) los que postulaban que bajo el concepto de Uso Múltiple de los Bosques era posible intervenir todo tipo de bosques siempre y cuando no se afectara la reversibilidad y la capacidad de resiliencia de ellos, en este grupo se identificaba con claridad a la AIFBN (Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo). Es posible que la clasificación de los bosques en las tres categorías señaladas (preservación, protección y producción) haya sido el resultado de una especie de “solución de compromiso”, como diría un economista… es decir una solución para dejar tranquilos a los grupos más extremos.
[xii] Revisar artículo Funciones y Usos de los Bosques, publicado en la Revista Bosque Nativo N° 23. Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo. Diciembre 1999. pp: 8-11.
[xiii] http://www.fao.org/3/x3030s/x3030s0a.htm
[xiv] Los datos fueron analizados al 2018. Ahora hay que ver planilla Excel de especies clasificadas actualizada al 2022, pero la tendencia se mantiene igual): https://clasificacionespecies.mma.gob.cl/
[xv] https://mma.gob.cl/biodiversidad/planes-de-recuperacion-conservacion-y-gestion-de-
[xvi] De hecho, en 1967 se crea la División Forestal del SAG, cuyo primer director fue el ingeniero forestal Luis Eduardo Astorga. Dentro de dicha entidad, los profesionales contribuyeron a crear la Comisión Nacional de Prevención de Incendios Forestales, la Administración de Parques Nacionales y Reservas Forestales (APARFO) y otras iniciativas de fomento estatales al desarrollo forestal como el Plan Nacional de Reforestación, la mayor parte de ellas enmarcadas en programas PNUD con asesoría FAO. Ver en página 64: http://cifag.cl/wp-content/uploads/2015/07/El-aporte-de-la-ingenier%C3%ADa-forestal.pdf
[xvii] http://www.conaf.cl/chile-sigue-reforzando-su-gestion-en-conservacion-de-sus-areas-silvestres-protegidas/
[xviii] Ver a partir de la página 139: http://cifag.cl/wp-content/uploads/2015/07/El-aporte-de-la-ingenier%C3%ADa-forestal.pdf
[xix] Ver página 248 de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40308/S1600413_es.pdf
(N. del E.: La Parte III de este artículo será publicada en la edición de La Ventana Ciudadana del 26.02.2023)
Fuente de figura:
https://elpais.com/cultura/2016/09/09/babelia/1473420066_993651.html
[1] Hay que tener en cuenta que hace 50 años, por ejemplo, al bosque nativo se le consideraba como tal sólo si producía bienes transables (madera aserrada, durmientes, trozas), y a pesar de que ya se sabía que también los bosques nativos producían servicios ambientales, estos no eran considerados para elaborar los catastros. Hoy se considera que los bosques nativos ofrecen bienes y servicios transables y no transables, pero además ofrecen satisfactores culturales y espirituales.
http://www.cpfweb.org/32908-01fcf8f04794889806a0cb5314ce861a6.pdf
[1] Ver página 192 del estudio: http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[1] A ello contribuye además el concepto de LA TASA SICOLOGICA DE DESCUENTO. Por efecto de la denominada tasa psicológica de descuento, el hombre tiende a subvalorar los problemas del futuro, o los considera de poco peso o baja densidad. Así como la Luna se ve pequeña desde la distancia que la observamos, también nos parecen pequeños los problemas y oportunidades del futuro y, por consiguiente, poco importantes respecto a nuestras preocupaciones presentes.
[1] Ver en Libro Rojo de la Flora Nativa y de los Sitios Prioritarios para su Conservación: Región de Atacama: http://www.biouls.cl/lrojo/lrojo03/public_html/libro/11.pdf
[1] Ver Tabla 2.7 Número de unidades de Protección y Superficie por Categoría de Áreas Protegidas sometidas a la Valoración Económica. (Página 56) En: http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[1] Ver Figura 5. Asignación financiera por unidad de superficie protegida (US$/ha) en 2007, página 65 del informe SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE ÁREAS PROTEGIDAS EN AMÉRICA LATINA. FAO. 2010. 158 p. http://www.fao.org/3/a-i1670s.pdf
[1] Cuando se dice mejorar también se refiere a la necesidad de corregir brechas, enfoques y malas prácticas.
[1] Ver página 312 del libro AMBIENTE, BOSQUES Y GESTIÓN FORESTAL EN CHILE. 1541-2005. 2006. Pablo Camus Gayán. Centro de Investigaciones Diego Barros Arana. Editorial LOM. 374 p. Ya en noviembre de 1990 se encontraba trabajando el Grupo de Trabajo Forestal, coordinado por CIPMA, como se puede ver en el aporte que realiza CIREN a dicho grupo de trabajo: https://bibliotecadigital.ciren.cl/handle/20.500.13082/18243
[1] Esta es una hipótesis de trabajo; es muy probable que dentro del contexto de la discusión que se dio en esa época, en que se pudo distinguir al menos tres visiones diferentes: a) la de aquellos que querían ponerle una “moratoria” a la intervención del Bosque Nativo, representado por el grupo Defensores del Bosque; b) los que se manifestaban en contra de aumentar las regulaciones a las intervenciones en los bosques, planteando que antes que todo primaba el derecho de propiedad y consecuentemente el derecho de sus propietarios a tomar las decisiones que más les conviniera, incluyendo la sustitución del Bosque Nativo, representados por el empresariado forestal aglutinado en la CORMA y, c) los que postulaban que bajo el concepto de Uso Múltiple de los Bosques era posible intervenir todo tipo de bosques siempre y cuando no se afectara la reversibilidad y la capacidad de resiliencia de ellos, en este grupo se identificaba con claridad a la AIFBN (Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo). Es posible que la clasificación de los bosques en las tres categorías señaladas (preservación, protección y producción) haya sido el resultado de una especie de “solución de compromiso”, como diría un economista… es decir una solución para dejar tranquilos a los grupos más extremos.
[1] Revisar artículo Funciones y Usos de los Bosques, publicado en la Revista Bosque Nativo N° 23. Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo. Diciembre 1999. pp: 8-11.
[1] http://www.fao.org/3/x3030s/x3030s0a.htm
[1] Los datos fueron analizados al 2018. Ahora hay que ver planilla Excel de especies clasificadas actualizada al 2022, pero la tendencia se mantiene igual): https://clasificacionespecies.mma.gob.cl/
[1] https://mma.gob.cl/biodiversidad/planes-de-recuperacion-conservacion-y-gestion-de-
[1] De hecho, en 1967 se crea la División Forestal del SAG, cuyo primer director fue el ingeniero forestal Luis Eduardo Astorga. Dentro de dicha entidad, los profesionales contribuyeron a crear la Comisión Nacional de Prevención de Incendios Forestales, la Administración de Parques Nacionales y Reservas Forestales (APARFO) y otras iniciativas de fomento estatales al desarrollo forestal como el Plan Nacional de Reforestación, la mayor parte de ellas enmarcadas en programas PNUD con asesoría FAO. Ver en página 64: http://cifag.cl/wp-content/uploads/2015/07/El-aporte-de-la-ingenier%C3%ADa-forestal.pdf
[1] Ver a partir de la página 139: http://cifag.cl/wp-content/uploads/2015/07/El-aporte-de-la-ingenier%C3%ADa-forestal.pdf
[1] Ver página 248 de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40308/S1600413_es.pdf
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