Permisología: ¿una verdadera nece(dad)sidad?
| “La contaminación como el fraude, es algo que impones a otros contra su voluntad en busca de un beneficio económico. Es un mal para el cual el libre mercado no ofrece ninguna cura automática. Como la prevención de la violencia y del fraude, el control de la contaminación es en esencia una actividad que el Estado, en tanto protector del interés público frente a todo interés particular, ha de dirigir y regular”. Nicholas Ridley, Político Liberal Británico. https://diarioecologia.com/rentabilidad-medioambiental-en-epoca-de-crisis/ |
El vocablo “permisología” es un término creado en Venezuela en 2008 y en Chile comienza a usarse en 2019[1].
De acuerdo al Instituto RESPUBLICA, en su informe Mirada Pública Nº 30[2], “…la etimología de la palabra y el contexto actual de su uso nos indica que es el estudio del conjunto de permisos, autorizaciones o concesiones administrativas y aspectos regulatorios del Estado a los que se encuentran sometidas diversas actividades del país, ya sea por el interés público involucrado, el impacto ambiental o la existencia de normas de orden público… Sin embargo, muchos se refieren al término “permisología” para describir específicamente el abuso de la administración estatal a la hora de diseñar, solicitar y resolver una multitud de trámites, permisos y autorizaciones para el desarrollo de distintos proyectos de inversión e infraestructura. En este sentido también se ha acuñado el término “tramitología” para dar aún más énfasis en dicho abuso”. Es interesante entonces revisar brevemente quienes empiezan a utilizar tal vocablo importado y verificar si compete a la situación chilena o no.
En primer lugar, se puede observar que tal vocablo empieza a utilizarse en la clase empresarial y, básicamente son sus medios de difusión los que sirven de caja de resonancia: así es posible verificar cómo El Mercurio, La Tercera, El Diario Financiero y, particularmente, ExAnte, desarrollan una nutrida publicación de notas destacando los efectos de la “permisología” como paralizante de la inversión privada y pública en Chile. A esa difusión concurren personajes como el ex presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, Joaquín Lavín (a propósito del proyecto de tierras raras en Penco), representantes del Consejo Minero, de la SONAMI, gerentes de empresas forestales, entre otros; incluso se pliegan a la campaña personas de la altura de Mario Waissbluth que podemos suponer que sabe de lo que habla. Un segundo aspecto a destacar es que todos ellos usan ejemplos de la casuística para validar sus argumentos y empujar para lograr se legisle contra la “permisología”; y ello aparece en la prensa como muy adecuado, llegando a convencer a un público que quizás no entiende muy bien de qué se trata el tema, ni menos conoce el contexto y las medidas que se han ido tomando en el tiempo[3][4].
Sin embargo, cuando se analiza la situación, más allá de la casuística, se puede observar que existe una situación relativamente normal, como lo muestran los datos de demora de tramitación desde 2014 a 2024, tomando como fuente, tanto la información que entrega el SEIA (https://www.sea.gob.cl/documentacion/reportes), como los que entrega ExAnte (https://www.ex-ante.cl/permisologia-proyectos-demoran-885-dias-en-promedio-en-obtener-la-evaluacion-de-impacto-ambiental/). Por ejemplo, ExAnte señala que para 2023 la evaluación ambiental de proyectos se tomó un promedio de 885 días, pero olvida consignar que, tomando sus propios datos, en 2018 el promedio fue de 840 días, que en 2019 fue de 881 día y que incluso en 2021 llegó el promedio a 1.146 días[5]. Pero en esos años no se observaba un número frecuente de artículos de prensa como ahora, denostando la supuesta “permisología”.
Es más, al observar los datos de ingresos de nuevos proyectos se puede verificar que entre los años 2022 y 2024 sobrevino una marcada disminución del número de proyectos ingresados y quizás ello se relacione más bien con una campaña mediática que ponía en duda el buen manejo económico del país, induciendo a generar una incertidumbre irreal. En definitiva, a mi juicio, los datos no respaldan las quejas[7].
Sin embargo, para obtener un análisis más completo sería bueno revisar la historia del origen del SEIA y su itinerario en el tiempo[8].
Básicamente el SEIA es un sistema que pretende evitar la generación de pasivos ambientales junto con eliminar la generación de impactos significativos irreversibles. Parte de la base que cualquier actividad humana genera impactos, sin embargo, hay que tener muy en cuenta una necesaria distinción: hay actividades que son más legítimas que otras; por ejemplo, actividades para cubrir necesidades básicas de una comunidad o nación son muy diferentes a las actividades para lucrar con recursos escasos. En la clásica división internacional del trabajo las actividades que predominan son las relativas al lucro.
Considerar también los impactos sinérgicos y acumulativos que pueden determinar qué impactos NO significativos –por sinergia y acumulación– se tornen en significativos. Por lo tanto, la evaluación individual de proyectos debería tomar en cuenta esta situación, que está a la base de la generación de las denominadas ‘Áreas de Sacrificio’.
También hay que considerar que el SEIA como fin último debe proteger el Bien Común, los bienes comunes, los bienes nacionales, la herencia natural y cultural de los pueblos, la Casa Común.
Para ello debe tenerse en cuenta que antes de existir el SEIA las inversiones públicas y privadas también debían enfrentar un sinnúmero de permisos sectoriales en diversos ámbitos[9] como la construcción, la minería, la energía, la agricultura, en fin cada uno de los sectores productivos del país, pero a diferencia de hoy, la mayoría de esas inversiones NO se hacían cargo de sus efectos e impactos los que quedaban consignados meramente como externalidades negativas o positivas, cargándole a la sociedad chilena las negativas y, en muchos casos, apropiándose de las positivas, si las hubiere. El sólo hecho de no hacerse cargo de las externalidades negativas generadas podía significar incluso una especie de subsidio, que la nación y naturaleza chilena le otorgaban a los productos y servicios, muchos de la cuales competían en mercados internacionales con ventaja respecto de aquellos países en que sí estaban obligados a hacerse cargo de tales externalidades. Si Chile quería jugar en serio en los mercados internacionales debía poner coto a esa situación ventajosa. Por lo demás iba creciendo, de parte de las sociedades demandantes de tales productos, una preocupación acerca del modo de producción y si ello significaba o no perjuicios al medio ambiente y/o la sociedad. Chile había suscrito, por lo demás, una serie de Convenciones como la CITES, la de Ramsar y luego de la de Río 1992 (la Cumbre de la Tierra), sumará las de Desertificación, Biodiversidad, Cambio Climático y un largo etcétera de compromisos socioambientales. Es en ese contexto que Chile asume el compromiso de instalar un ‘sistema de evaluación de impacto ambiental’ y aproveche la oportunidad para desarrollar un mecanismo de “ventanilla única”, para agilizar los procesos de tramitación de los permisos involucrados. Todo ello queda muy bien retratado en el mensaje presidencial del 14 de septiembre de 1992[10], cuando el Ejecutivo envía al Congreso Nacional el proyecto de ley sobre Bases del Medio Ambiente, que luego sería la Ley 19.300, que fue publicada en el Diario Oficial el 9 de marzo de 1994. Recién el 27 de marzo de 1997 se publicó su reglamento (RSEIA, DS Nº30 de SEGPRES), ofreciendo a los inversionistas, en el intertanto, la opción de presentar evaluaciones voluntarias. Ese primer Reglamento estableció plazos un poco más largos a los actuales para aprobar los proyectos y dio también la garantía de permitir prácticamente todas las Adendas aclaratorias que fueran menester, de acuerdo a los requisitos que establecían los Organismos de la Administración del Estado con Competencia Ambiental (OAECA), requisitos que no distaban mucho de los que se exigían antes de la existencia del SEIA, salvo que ahora se agregaban nuevos componentes para la evaluación, pero que al tratarse bajo el criterio de “ventanilla única”, los plazos se acortaban. Ya estaba funcionando CONAMA y en conjunto con los OAECAs empezaban a generarse las primeras Guías de Evaluación Ambiental para sistematizar y homogeneizar criterios y metodologías y ponerlas disposición de las empresas consultoras y los evaluadores ambientales de los OAECAs. Junto con ello, se iniciaba ya en el gobierno de Bachelet I, una revisión del conjunto del SEIA para agilizar aún más sus procesos de evaluación, habida constatación de la enorme carga de trabajo que iba significando la sola administración del sistema, debido al crecimiento de las presentaciones de proyectos que quedaban obligados a presentar EIAs o DIAs de acuerdo a lo que establecía el Artículo 10 y 11 de la Ley 19.300. Tal proceso de revisión continuó durante el gobierno de Piñera I concluyendo con la publicación del segundo RSEIA (DS Nº40 del MMA, del 12 de agosto de 2013).
Este segundo reglamento acortó significativamente los plazos de evaluación, acortando los plazos jurídicos de emisión de pronunciamientos de los OAECAs y, permitiendo sólo un máximo de dos Adendas para hacer aclaraciones modificaciones o rectificaciones de los contenidos del EIA o la DIA. Todo ello partiendo de la base que los proyectos estuvieran bien diseñados, de acuerdo al conjunto de Guías de Evaluación, mismas que continuamente se van mejorando para mejor uso de consultores y evaluadores. En caso que los EIAs o las DIAs presentaran información insuficiente para lograr una buena evaluación, se les podía aplicar el Artículo 15 bis o el 18 bis, evitando de este modo seguir en un proceso inconducente y generando la posibilidad que volviera a presentar el EIA o DIA corregida, ahorrando plazos a todos. Algunas de estas modificaciones requerían cambios a nivel de ley y ello se estableció durante el proceso de actualización de la Ley 19.300, cuando se publicó la nueva Ley de Bases 20.417 el 26 de enero de 2010. De esta manera, fue a los equipos del gobierno de Piñera I a los que le corresponde en la práctica, elaborar el segundo RSEIA que hasta hoy rige el sistema.
Toda esta larga explicación es necesaria porque en la campaña de la “permisología” se deja entrever que el actual gobierno cambió las reglas del juego. Y poco menos que no se ha hecho nada por avanzar en desburocratizar el SEIA. Yo al menos lo que percibo en la acidez de algunos comentarios, como los del ex presidente Frei, es que en realidad les molesta que los inversionistas tengan que someterse a una evaluación ambiental, y parece quisieran que desaparecieran las regulaciones y operar en un mundo donde prime el laissez faire solamente.
La propia directora del SEA hizo declaraciones que enfrentaban la campaña desatada[11][12].
Bien valdría preguntarse si es sólo la mal denominada “permisología” la única responsable del “exceso de burocracia”. Por lo menos los articulistas adversarios de la “permisología” no plantean otras posibilidades. Y es un hecho cierto que existen plazos excedidos en algunos casos (la casuística) y que todo el sistema todavía puede ser más eficiente. Antes de entrar a ese análisis es conveniente dejar sentado que hasta ahora parece que la corriente que se queja sólo plantea eliminar “trabas burocráticas” y ello parece ir de la mano de la vieja consigna populista de “quitarle la grasa al Estado”. Pero en sus argumentos no aparecen antecedentes acerca de la carga de trabajo que ha implicado el creciente flujo de proyectos que se incorporan mensualmente al SEIA y que van conformando una carga adicional a los proyectos que ya están en proceso de evaluación[13]; la suma de ambos, mes a mes, como muestra la base de datos del SEIA, sugiere al menos que habría que analizar las dotaciones de personal destinados, tanto en el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) como en los OAECAs, a evaluar este flujo continuo y creciente de proyectos, considerando además, que esos equipos de profesionales también deben participar en las actividades de fiscalización que programa la SMA (Superintendencia de Medio Ambiente), más las propias fiscalizaciones sectoriales relacionadas a los proyectos en marcha. Y cuando se trata de proyectos transregionales, además hay que agregar los equipos del nivel central, de acuerdo a las disposiciones del RSEIA. Junto con analizar dicha carga de trabajo, también hay que tener en cuenta la calidad contractual de ese enorme trabajo, ya que abundan los contratos temporales[14], lo que redunda no sólo en una precarización del trabajo sino también en la imposibilidad de generar experiencia[15] suficiente visualizándose una alta rotación de profesionales los cuales a menudo son captados por las empresas inversionistas o consultoras; así es el Estado el que debe invertir en capacitar nuevos profesionales que al final harán el mismo recorrido. Esta precariedad contractual, a mi juicio, además confabula contra el diseño de buenas políticas públicas.
Tampoco en sus argumentos dan cuenta de que muchos de los extensos plazos considerados para la evaluación y aprobación de proyectos (hay que considerar, además, que el SEIA es un sistema diseñado para aprobar proyectos), se debe a las solicitudes de extensión de plazos solicitados por los propios titulares para darse el tiempo de completar los antecedentes entregados que fueron observados en el ICSARA[16] correspondiente[17].
Sin embargo, igual hay que considerar que es necesario hacer una revisión del SEIA, no precisamente en el sentido de eliminarlo ni mucho menos, sino de fortalecerlo y hacerlo más eficiente, pero resguardando permanentemente el objetivo que llevó a instalarlo hace ya 31 años: ya no es posible desarrollar inversión pública y privada sin hacerse cargo de sus impactos y efectos. En esa perspectiva no se concibe eliminar o debilitar las capacidades de los OAECAs en su participación en las evaluaciones, cosa diferente es mejorar el nivel de rigor de sus profesionales y de los instrumentos que administran reforzando el concepto de “ventanilla única” evitando alargar plazos por permiso sectoriales excedidos. Lo mismo aplica para los profesionales del SEA cuyo rol es determinante al momento de analizar integradamente las observaciones de los distintos OAECAs[18] y que se sintetizan en los ICSARAs y los respectivos ICEs (Informes Consolidados de Evaluación), manteniendo el rigor técnico y eliminando las discrecionalidades: para ello es necesario revisar y actualizar las Guías de Evaluación Ambiental, que son contribuyentes eficaces para reducir la discrecionalidad y mantener un estándar técnico común. Todo ello debe ser considerando que sus costos de transacción siempre sean inferiores a los costos de transacción (incluidos costos de externalidades) en un escenario sin SEIA.
Por su parte los inversionistas deben considerar buenos diseños de sus proyectos, en función de los requerimientos establecidos en la Guías, para tratar de lograr que sus proyectos sean aprobados en el primer intento, sin siquiera tener que usar las dos adendas hoy permitidas, y verse obligados a solicitar extensión de plazos para responderlas. Ello también obliga a que los inversionistas usen herramientas de “screening” y “scoping” en forma prematura a la presentación definitiva[19]. Por otra parte, hoy ocurre que los proyectos son evaluados en primera instancia con herramientas sólo de costo/beneficio y recién después de ello, se aplica, “encima” de esos resultados, la evaluación ambiental; las herramientas de “screening” y “scoping”, permitiría reducir incertidumbres y acortar plazos.
Por otra parte, es necesario revisar las exigencias que son marginales respecto de la evaluación ambiental. Por ejemplo, retrasar proyectos porque no se cumplió estrictamente con la norma de elaboración de la cartografía, puede ser un exceso innecesario y habría que revisar si tal exigencia se justifica o no. En esta misma línea es muy necesario considerar que la discrecionalidad surge muchas veces de falta de conocimientos técnicos actualizados o de no tener experiencia efectiva en la aplicación de medidas de reparación, por ejemplo, o de la falta de sensatez de determinadas medidas que se proponen, tanto por parte de los consultores como de los evaluadores. Y aquí surge un aspecto básico y es el hecho de que con 31 años de aplicación del SEIA existe una enorme experiencia acumulada, de éxitos y fracasos, en la aplicación de medidas de mitigación, reparación y compensación, pero que muchas veces tales conocimientos no son compartidos por contratos de exclusividad que obligan a las empresas consultoras, por ejemplo. Hoy mucho de lo que se sabe en la práctica ha surgido a partir de esas experiencias dispersas, desconectadas, descoordinadas, pero que no necesariamente quedan disponibles para que otros proyectos aprovechen de tales conocimientos logrados muchas veces a fuerza de prueba y error. Es vital que se compartan esas experiencias y que a ello concurran también los OAECAs con sus equipos profesionales; quizás alguna Universidad podría ser la catalizadora de un proceso de perfeccionamiento en base a experiencias compartidas.
Mientras los difusores de la campaña de la “permisología” entendida como algo a eliminar, no comprendan que tanto el contexto ambiental, política y social no permite retroceder en el tiempo, ni menos aplicar el laissez faire que tanto daño produjo en los territorios y en las comunidades y sociedad en general, mientras no comprendan todo ello, seguirán tratando de ejercer presiones mediáticas sobre la opinión pública y sobre los decisores de todo orden, pero ese camino no tiene salida y sus resultados ya los conocemos en los escenarios de las crisis que ya están instaladas en el planeta y que los mejores científicos del mundo vienen alertando desde hace ya demasiado tiempo.
Fuente de imagen:
[1] https://www.fima.cl/tag/permisologia/
[2] https://respublica.cl/. Ver en particular el Informe Mirada Pública Nº 30 EL DESASTRE DE LA PERMISOLOGÍA EN CHILE. Este es un informe que se percibe con grandes sesgos, tratando de demostrar que la “permisología” es la culpable del desastre económico que se vendría en Chile.
[3] https://www.terram.cl/permisologia-un-relato-para-confundir-a-la-opinion-publica/
[4] https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/columnas/2023/10/02/la-permisologia-en-chile-dos-caras-de-una-misma-moneda/
[5] Sin embargo, los datos que entrega ExAnte no se condicen con los que entrega RESPUBLICA (página 4), que señala que en 2021 se requerían 1157 días, 1059 días en 2022 y vuelve a subir en 2023 a 1.149 días. Pero la diferencia es que RESPUBLICA sólo toma los datos referidos a los EIA, los que lógicamente requieren mayor tiempo de tramitación; este aspecto refuerza, a mi juicio, el sesgo en el análisis. El informe incluso llega a plantear una grave acusación en el sentido que incluso existiría un suso malicioso de los permisos (página 5). [1] Los datos anuales del SEIA están desagregados mes a mes y hubo que realizar las sumatorias para tener los datos anuales.
[6] Los datos anuales del SEIA están desagregados mes a mes y hubo que realizar las sumatorias para tener los datos anuales.
[7] https://www.fima.cl/tag/permisologia/
[8] Un análisis más objetivo lo brinda el Estudio de Libertad y Desarrollo: https://lyd.org/wp-content/uploads/2017/12/SIE-267-Revision-y-propuestas-para-el-Sistema-de-Evaluacion-de-Impacto-Ambiental-en-Chile-Octubre17.pdf
[9] Hay que consignar que tales permisos se obtenían en diversas “ventanillas”; uno de los primeros trabajos que encaró la CONAMA en esos tiempos, fue sistematizar todas las normativas que existían en el país para revisar su vigencia, pertinencia y eventuales traslapos, y así dejar un cuerpo de normas que fueran las más efectivas para el propósito buscado.
[10] https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/6910/
[11] https://www.sea.gob.cl/noticias/valentina-duran-directora-ejecutiva-del-sea-hemos-optado-por-ser-un-servicio-muy
[12] https://www.sea.gob.cl/noticias/valentina-duran-esta-es-la-primera-vez-que-un-gobierno-toma-en-serio-el-desafio-de-buscar
[13] De hecho, en la introducción del Informe Mirada Pública Nº 30 del Instituto RESPUBLICA: El Desastre de la Permisología en Chile, se señala: “El abuso por parte del Estado de su potestad regulatoria, la desidia institucional en la tramitación de permisos estatales y las malas políticas públicas de la Administración pueden ralentizar o derechamente ahogar la economía de un país”. Lo cual sugiere, a la partida, un análisis sesgado.
[14] Ya el 18 de octubre del año 2004, La Tercera informaba que el 44,5% de las personas que trabajan en los tres poderes del Estado lo hacen a contrata.
[15] “La experiencia no es lo que te sucede, sino lo que haces con lo que te sucede” Aldous Huxley.
[16] Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones, Rectificaciones y Ampliaciones que solicita el SEA una vez recibidas dentro del plazo jurídico los pronunciamientos de los OAECAs.
[18] La experiencia señala que un buen conocimiento del territorio es muy significativo a la hora de emitir observaciones pertinentes y adecuadas.
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