PROYECTO SERVICIO DE BIODIVERSIDAD (SBAP) – Un análisis (Parte III)
(N. del E.: La Parte II de este artículo fue publicada en la edición de La Ventana Ciudadana del 19.02.2023)
¿Cuáles son las falencias de la CONAF con respecto al cuidado de las Áreas Silvestres Protegidas?
R: Haciendo abstracción de que muchos de los problemas tienen su origen en situaciones que no están en manos de CONAF resolver, como es el caso de las asignaciones presupuestarias que son determinadas -en definitiva- por el Ministerio de Hacienda[i]. El Ministerio de Hacienda parece no considerar que una componente fundamental de la “hacienda pública” es el patrimonio natural y cultural de un país, o dicho en términos más modernos, es responsable de mantener y mejorar el estado, la situación, de la Herencia Natural y Cultural que ha recibido y la cual debe tutelar, en tanto corresponden a la sumatoria de los bienes públicos[ii] nacionales. Tanto el Ministerio de Hacienda como el Ministerio de Economía aplican criterios crematísticos antes que verdaderamente económicos, en su más amplia y completa definición. Y detrás de ambos ministerios, se sitúan todos los Ministerios que según ellos “administran” recursos “productivos”, como Agricultura, Minería…y últimamente incluso Educación, ya que, para algunos, la educación es un bien económico (¡SIC!)
Una crítica fundada corresponde a que, al interior de la CONAF, incluso dentro de la propia Gerencia de Áreas Protegidas, anidan enfoques meramente crematísticos que subsumen la función de Educación Ambiental a la función de Turismo; es decir alteran el propósito principal de un Área Protegida en aras de enfoques de mercado y no tienen clara la distinción entre enfoques de res publica y res privada[iii]. Otra crítica que se podría hacer es la ausencia de una mayor coordinación funcional efectiva entre las distintas Gerencias y Regiones[iv], estableciendo acuerdos de complementación funcional, me refiero a la ausencia de enfoques de Gestión Territorial antes que gestión por “objetos”, o funciones públicas desconectadas, o temas inconexos[v].
Tal como plantea la FAO: “Las áreas protegidas constituyen una parte notable de las estrategias de conservación. Sin embargo, las áreas protegidas son insuficientes para asegurar por sí solas la conservación de los árboles y otras especies forestales”[vi].
De allí que entre 2006 al 2010 se intentó desarrollar el Programa de Gestión Territorial, partiendo con proyectos piloto en todas las Regiones, No obstante, tal iniciativa no prosperó básicamente porque hubo resistencia a salir de sistemas de gestión “insulares”, intra e interinstitucional.
De esta forma también es posible advertir por qué es más conveniente mantener todas las funciones públicas forestales en una misma institución (como lo planteaba la Ley N° 18.348[vii] nunca puesta en marcha).
¿Cómo se puede fortalecer, corregir y mejorar la institución actual para cuidado de las Áreas Silvestres Protegidas?
R: Si se refieren al SNASPE, que resguarda el 70,1% de toda la superficie de Áreas Protegidas de Chile, tanto públicas como privadas, en primer lugar hay que otorgar fortaleza jurídica al SNASPE, ya que hoy está respaldado por una precaria juridicidad (a pesar de ello los objetivos del SNASPE se encuentran ratificados en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente Ley 19.300 junto con la Convención de Washington, ratificada por el Estado de Chile en 1967, transformándose por ello en ley de la República[viii]); ello implica poner en vigencia[ix] la Ley 18.362[x], lo que a su vez significa simplemente activar la Ley 18.348 ya publicada en el Diario Oficial.
En segundo lugar, hay que mejorar significativamente la dotación de Guardaparques (GPs) ya que al menos en 26 de las 100 unidades que contiene el SNASPE no cuentan con GPs y, en el resto (74 unidades), sólo 22 cuentan con más de 5 GPs; mientras que en 14 unidades apenas cuentan con 1 GP[xi]; y ello como dotación permanente, independiente del reforzamiento temporal que debe hacerse en las temporadas altas, cuando se concentra la visitación.
En tercer lugar hay que revisar la base conceptual de la metodología de elaboración de los actuales Planes de Manejo ya que se basan en el concepto de “objeto de conservación” haciendo abstracción del contexto territorial, pero sobre todo del necesario enfoque ecosistémico que considera tanto conceptos de hábitats como de nicho e incorpora conceptos como los de “vagilidad de las especies” y de “filopatría”, poniendo énfasis en la Educación Ambiental antes que en el Turismo, y propiciando que la inversión en infraestructura al interior de las unidades correspondan a las de menores impactos, promoviendo que las infraestructuras duras y permanentes se realicen en los poblados, pueblos o ciudades aledañas a las unidades, evitando también la monopolización de las inversiones en manos de empresas no locales.
En cuarto lugar, hay que profundizar las relaciones de las unidades con su entorno, promoviendo que las organizaciones locales se transformen en defensoras de dichas unidades, y que por ello puedan participar más activamente en los procesos de decisión que deben ser tomados por el organismo técnico responsable de su administración (es decir elevar el nivel de gobernanza local).
En quinto lugar, para que sean efectivamente Áreas Protegidas, deben eliminarse todos los mecanismos que vulneran dicha protección, como es el caso de la actividad minera, la permisividad de realizar inversiones que se contradicen con los objetivos del SNASPE y con la Convención de Washington.
En sexto lugar, fortalecer los sistemas de investigación al interior de las unidades, tanto promoviendo la investigación que es congruente con el logro de sus objetivos como permitiendo que una parte de los fondos destinados a la investigación considerados en la Ley del Bosque Nativo también estén disponibles para realizar investigaciones pertinentes, al interior de las Áreas Protegidas.
Y por último y no por ello menos importante, incorporar al SNASPE la administración del resto de las Áreas Protegidas públicas, agregando los recursos humanos y financieros correspondientes.
Este proceso es mucho más barato que crear un nuevo servicio, ya que por lo pronto, no requerirá de la instalación de oficinas de área, provinciales ni regionales de apoyo, ni tampoco requerirá de un soporte administrativo y logístico, ya que todo ello seguirá siendo provisto por el Servicio Forestal, como lo ha sido hasta ahora, pero bajo un enfoque de gestión territorial donde convergen distintas misiones institucionales y se articulan modos de gestión tanto intra como interinstitucionalmente, reduciendo hasta eliminar, las prácticas de gestión “insular”.
¿Cuáles son las consecuencias de que la CONAF quede fuera de la administración y gestión de las Áreas Silvestres Protegidas?
R: En primer lugar, se desechan 50 años de experiencia acumulada. Se pone en riesgo la permanencia de las Áreas Protegidas, ya que lo que se percibe, es que quien tomaría en sus manos la administración, es un Ministerio, cuya misión principal ha sido hasta ahora regular la inversión pública y privada, generando incluso una conceptualización (“objetos de protección”) y una legislación, que tienden a perforar la unicidad territorial[xii] de las Áreas Protegidas, incrementando su vulnerabilidad antes que fortaleciéndolas.
Un Sitio Prioritario de Conservación y un Área Silvestre Protegida se definen ambos como un área geográficamente que ha sido designada, regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación ¿Cuál es la diferencia de estas dos categorías?
R: En el estudio de Figueroa et allii[xiii], en la Tabla 2.7 de su estudio[xiv], se puede apreciar que en rigor los Sitios Prioritarios son un subconjunto de las Áreas Protegidas; la diferenciación consiste más bien si se trata de un Área Protegida Oficial o no y al respecto valga recordar que en el caso del Parque Nacional Pumalín Douglas Tompkins, sólo se le otorgó dicha calidad de oficial una vez que fue traspasado al Estado el 28 de febrero de 2018[xv], sin embargo funcionó como Parque Privado durante 12 años, es decir antes de ser considerado un Área Protegida Oficial, ya era reconocido como un Área Protegida. En esa perspectiva hay que tener en cuenta la definición que establece la UICN tal como señala la página del MMA[xvi], la cual no considera a los Sitios Prioritarios como Área Protegida oficial. Justamente por ello es que durante el proceso de elaboración de la Estrategia y Plan de Acción para la Conservación y Usos Sustentable de la Biodiversidad de Atacama 2010-2017[xvii], se tuvo como referencia las definición que aportó la entonces Ministra del Medio Ambiente, que señala que un Sitio Prioritario de Conservación es: “Es un área terrestre o costero-marina con alto valor por biodiversidad, la cual ha sido identificada por un proceso sistemático y reconocido a nivel regional y a nivel nacional por la Estrategia Nacional de Biodiversidad”. A continuación, se agregaba: “Un sitio no necesariamente debe llegar a ser un Área Protegida, pudiendo cumplirse los objetivos de conservación y uso sustentable por medio de otros instrumentos complementarios tales como certificación, pago por servicios ambientales, compensaciones en el SEIA, entre otros”. Y se citaba a modo de ejemplo: “Los sitios son, de facto, de tamaño y características diversas. Pueden tener uno, varios o muchos propietarios, privados (dominante) o públicos. Por esta razón se requiere un enfoque flexible. Grandes sitios pueden requerir de zonificaciones donde se defina áreas núcleo y zonas de amortiguación o de uso sustentable, generando una suerte de paisaje de conservación. En el año 2005, el Sitio Prioritario Desierto Florido se sometió a este análisis definiéndose 2 polígonos principales, Llanos de Travesía y Pajaritos. En el 2009 se logró la auto destinación con fines de conservación del sector de Llanos de Travesía, lo que representa la primera área protegida oficial del ecosistema del Desierto Florido”. Lamentablemente no se continuó con el trabajo de sistematizar la información para definir si continuaba como categoría de sitio o si reunía los requisitos para avanzar hacia la conformación de un área protegida oficial. De todos modos y para efectos del SEIA, en el caso de Atacama los Sitios Prioritarios tienen carácter oficial al estar respaldados por una Resolución Exenta de la COREMA[xviii] de la misma categoría que una RCA. También hay que decir que el respaldo científico de los Sitios Prioritarios de Atacama es muy sólido ya que su base inicial es la identificación de los Sitios que identificó el Libro Rojo de la Flora Nativa y de los Sitios Prioritarios para su Conservación: Región de Atacama[xix].
(N. del E.: La Parte IV de este artículo será publicada en la edición de La Ventana Ciudadana del 05.03.2023)
Fuente de figura:
[i] El que además empuja a la institución a generar recursos propios para solventar las actividades que son imprescindibles.
[ii] Tal como se señala en Figueroa et allii en las páginas 38 y 39 de su estudio: “Muchos de los bienes y servicios otorgados por los ecosistemas, como la calidad del aire, la belleza escénica y la protección contra las inundaciones o contra la erosión, constituyen bienes públicos; es decir, bienes que, a diferencia de los bienes privados, no presentan rivalidad ni exclusión en el consumo (o que el costo de generar tales características, rivalidad y exclusión, es muy alto). Ambas características, la no exclusión y la no rivalidad, impiden la transacción de estos bienes públicos en mercados formales, por lo que no existen precios para ellos y, por tanto, no se cuenta con una expresión explícita y aceptada de su valor económico. Esto provoca, fallas en la asignación de estos recursos, es decir, ellos son provistos en cantidades y condiciones subóptimas desde el punto de vista del bienestar social”. http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[iii] https://www.dilemata.net/revista/index.php/dilemata/article/view/9
[iv] Si ya la coordinación efectiva es débil peor aún es la articulación. A ello contribuye en forma significativa los estilos de gestión insularizados, del modo como los describe Mario Waissbluth en su texto SISTEMAS COMPLEJOS Y GESTIÓN PÚBLICA: http://www.dii.uchile.cl/~ceges/publicaciones/99%20ceges%20MW.pdf
[v] La metodología de Marco Lógico explica esta situación en el sentido que el conjunto de las actividades de una institución, organización o empresa deben contribuir a converger hacia un Objetivo Común y único. En el caso de CONAF si bien es cierto existe una declaración de Misión y de Visión en su Plan Estratégico Institucional, en la práctica no se innova respecto de cómo se articulan o readecúan las actividades de cada unidad funcional o administrativa a dicha declaración. Este es un déficit propio de prácticamente toda la institucionalidad pública (y también privada) ya que ella fue construida en el marco conceptual de una visión mecanicista de las funciones públicas y no de un enfoque sistémico; ello es muy delicado y significativo cuando se trata de instituciones que buscan tutelar funciones públicas con respecto a la naturaleza la cual –en definitiva- es una suma de ecosistemas. Y justamente por ello es que es tan importante la gestión articulada, incluso mayor que la solamente coordinada.
[vi] http://www.fao.org/3/y2316s/y2316s07.htm
[vii] https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=29764&idVersion=1987
[viii] Julio Torres Cuadros. 2015. En: CONSERVACIÓN DE RECURSOS GENÉTICOS FORESTALES. Principios y Prácticas. Instituto Forestal. 2015. Pp: 19-40. https://www.researchgate.net/publication/284188875_CONSERVACION_DE_RECURSOS_GENETICOS_FORESTALES_Principios_y_Practicas
[ix] https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=29777
[x] Esto tempranamente se planteaba en la Política Nacional de Áreas Protegidas, el año 2005, como puede leerse en la letra e) de la página 13: http://metadatos.mma.gob.cl/sinia/C2520ARE.pdf
[xi] Julio Torres Cuadros op cit.
[xii] Ver carta en El Mostrador: https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2019/09/09/areas-silvestres-protegidas-al-ministerio-del-medioambiente-se-resguarda-la-inversion-o-la-conservacion/
[xiii] http://bdrnap.mma.gob.cl/recursos/privados/Recursos/CNAP/GEF-SNAP/Figueroa_2010.pdf
[xiv] Ver Tabla 2.7 Número de unidades de Protección y Superficie por Categoría de Áreas Protegidas sometidas a la Valoración Económica. (Página 56)
[xv] http://www.conaf.cl/parques/parque-nacional-pumalin-douglas-tompkins/
[xvi] http://areasprotegidas.mma.gob.cl/areas-protegidas/
[xvii] http://www.plataformacaldera.cl/biblioteca/589/articles-67302_documento.pdf. Ver página 9.
[xviii] Resolución Exenta N° 323 del 28.12.2009 COREMA de Atacama
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