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IMPUESTOS REDISTRIBUTIVOS Y DERECHOS SOCIALES.

Se han cumplido diez años desde la quiebra del banco de inversiones Bear Stearns. En ese entonces, la Reserva Federal (Fed) intentó rescatarlo, pero fracasó; seis meses después, el banco Lehman Brothers también tuvo que declararse en quiebra, pero esta vez la Fed decidió que no habría rescate. Eran los primeros pasos de una recesión económica de la que no ha salido el planeta. Entre tanto, hoy un grupo de economistas ha alertado al presidente Trump de los peligros de profundizar la recesión con medidas proteccionistas, parecidas a las implementadas durante la anterior, en 1930. El destino del capitalismo se juega estos próximos años. No hay espacio para olvidar que política y economía están unidos en un mundo globalizado.

América Latina tiene tareas pendientes. El camino para lograr instaurar Derechos Sociales, universales y garantizados, ha entregado duras lecciones a los gobiernos progresistas que se alzaron tras décadas de dictaduras y neoliberalismo. En la definición de sus Programas se juegan las pocas grandes transformaciones que se pueden realizar en sus periodos presidenciales. Por cierto, para consolidar sus transformaciones deben aspirar a lograr más periodos consecutivos, pero ello no ha sido la norma. Entonces, es en sus Programas en donde se juega el éxito de su administración del Estado para lograr los avances en derechos de Salud, Educación, Previsión, etc., y en sus detalles está la política.

Llamaré detalles a aquellos aspectos que dicen relación con el quehacer político particular de cada sociedad, con sus aspectos específicos, más que aquellos marcados por el proyecto de sociedad que se quiere desarrollar o las grandes líneas para garantizar los derechos sociales básicos. Por cierto, digo política particular o específica, pues cada país es distinto y no debemos generalizar en las definiciones respecto a sus instituciones, sus proyectos o del quehacer de la política. De hecho, sus instituciones son tan distintas que, en ocasiones, parece que, al compararlas, nos referimos a otro tipo de Estado, y no siempre es un problema de desarrollo y consolidación de estas. Los hechos políticos en cada país son muy difíciles de comprender desde otro, aunque seamos vecinos. Sin embargo, la experiencia uruguaya o la ecuatoriana, la argentina o la brasileña, con matices mayores o menores, dan cuenta de problemas comunes a la hora de abordar el desafío de gobernar y financiar las políticas públicas. Los quehaceres políticos en cada uno de ellos nos muestran que sus aspectos de detalle, como el lograr en cada país sistemas tributarios redistributivos y de cohesión y justicia social, específicos, también se encuentran vinculados, en un mundo hace mucho tiempo globalizado (1).

A la mayoría, nos une el común objetivo de lograr Derechos Sociales universales y garantizados constitucionalmente, lo que es una característica de todos los programas políticos de las Izquierdas latinoamericanas. Pero también nos une el que, en la economía global, somos básicamente productores de materias primas para las grandes potencias políticas, económicas y las transnacionales.

Entre los países del continente, un ejemplo de gran interés ha sido el caso chileno. El gobierno de la ex presidenta Bachelet logró implementar una reforma tributaria histórica para Chile y América Latina. Y, a pesar de ello, su coalición política fue derrotada en las urnas.

Un informe especial del Banco Mundial reconoce que, en la reforma tributaria chilena del 2014, los efectos económicos “están fuertemente concentrados en el extremo superior de la distribución del ingreso” (los más ricos), y la reforma “no tiene impacto sobre el 75 por ciento inferior de la distribución del ingreso y provoca un efecto muy reducido entre los percentiles 76 y 99, compuestos por población de mayores ingresos” (1).

Podemos ser aún más precisos. “El aporte a la recaudación fiscal de los contribuyentes de más altos ingresos aumentó significativamente. En este sentido, el aporte del 0,1% más rico de los contribuyentes se incrementó del 38% al 47,5% del total de los ingresos provenientes del impuesto a la renta después de la reforma. Por su parte, la reforma tributaria aumentó en gran medida la carga efectiva del impuesto a la renta en el percentil más alto de la distribución del ingreso, del 12,7% al 18,5%, mientras que para el 90% de la población se mantiene prácticamente constante. De esta manera, el aumento de la recaudación es progresivo y se concentra en los contribuyentes de mayores ingresos” (2).

Esto significa que, efectivamente, sus efectos son redistributivos y se concentran en el 1 por ciento de más altos ingresos; es decir, el 73% de recaudación provendrá del 0,1% de chilenos más ricos, y el aporte al PIB de los tributos del 1% más rico aumentará del 2,4% al 3,5%, lo que confirma el logro de este objetivo programático.

Sin embargo, los detalles del Programa no sólo deben considerar los efectos políticos locales. Estos, si le creemos a quienes planificaron esta reforma, fueron considerados; incluso, se habrían realizado conversaciones previas con los representantes del empresariado nacional. Pareciera que el impacto político sobre Latinoamérica no fue bien medido. Cuando aún no se votaba la reforma en el Congreso, ya la contraofensiva reaccionaria se estaba desarrollando a gran escala; había que impedir que el mal ejemplo que estaba dando Chile se extendiera.

Quienes creyeron que la aprobación de esta reforma ya estaba internalizada en el debate político chileno, o que esto era trascendente, se equivocaron. No existen islas en el continente. La campaña contra la reforma recurrió a todas las herramientas al alcance de la derecha y el empresariado, con la complicidad declarada de las grandes transnacionales y EEUU. Un modelo en recesión, que se juega su destino a pasos de una guerra económica, y mirando con preocupación que las anteriores culminaron en guerras mundiales, es una maquina poderosa contra las democracias.

Detengámonos aquí. En toda América, en contextos similarmente adversos, los gobiernos progresistas deben enfrentar los problemas de inversión en Salud, Educación, pensiones, infraestructura y desarrollo económico, en general, como quiera que se comprenda el significado de este último concepto, avanzando en las soluciones del déficit en derechos básicos de su población. En política republicana, un Programa de Gobierno requiere de la comprensión de los problemas que tiene bajo su responsabilidad el Estado y, por tanto, de hacerse cargo de sus instituciones, comprendiendo sus características, limitaciones y las particularidades de su origen y objetivos. En este caso, realizar la reforma tributaria era un requisito para avanzar en la mayor reforma educacional de la historia.

En el caso chileno, desde la recuperación democrática, existen acuerdos respecto a lo que se ha llamado la “disciplina fiscal”; normas de control del gasto del Estado, que han sido aceptados por todos quienes han participado de las alianzas de gobierno, y que en Chile tienen como objetivo el proteger los recursos del Estado para financiar las políticas sociales que benefician a los más pobres. Por cierto, la responsabilidad fiscal, con diferencias en cada país latinoamericano, tiene una historia cruzada por los debates de la guerra fría, la solución de los problemas sociales y las amarras económicas y legales o constitucionales que dejaron las décadas de dictaduras y el neoliberalismo en la región.

Debemos asumir que el objetivo propuesto en el programa chileno era relevante, y que no pasaría desapercibido para los grandes empresarios y la derecha. Se recaudaría la cantidad más significativa de recursos desde que existen estadísticas fiscales comparables, a costa de los más ricos, resolviendo la condición de responsabilidad fiscal para financiar la reforma educacional y, de paso, y es muy importante considerarlo, mejorando también la distribución del ingreso. Tanto en los niveles de recaudación como en la estructura del sistema, la reforma tributaria de 2014 fue diseñada como una herramienta para alcanzar un crecimiento inclusivo, con recaudación gradual y una eficiente utilización de los recursos en la población. En efecto, sabemos que la inversión en educación aporta a las condiciones de todo “crecimiento económico” en el mediano plazo.

En la discusión parlamentaria, la derecha argumentó que la reforma tributaria no lograría enfrentar la desigualdad, que sus costos serían asumidos por la clase media y que tendría efectos negativos en el crecimiento económico; los mismos argumentos históricos de los empresarios. Nada de esto ocurrió y, por cierto, ningún estudio ha demostrado que una reforma tributaria redistributiva, por sí sola, genere estos efectos.

A pesar de la experiencia chilena de gran parte del siglo XX, y en todo el continente, los costos del enfrentamiento político no fueron previstos por la Izquierda, los detalles no fueron bien evaluados, y esto fue un factor incidente en el curso posterior del gobierno y en la derrota electoral de 2017. Como consecuencia de la feroz campaña contra la reforma, quedó cuestionada la alianza de gobierno y todo su Programa.

Uno de los costos fue el cambio del Ministro de Hacienda que impulsó esta reforma tributaria. El mismo ex Ministro se encargó de publicar en CEPAL un excelente trabajo que da cuenta del proceso de la reforma, y como este se enturbió al perderse de vista que sus detalles no sólo tenían que ver con la política local. De hecho, la indignación del empresariado, desatada en los medios de comunicación, tenía claros motivos políticos, más que sólo económicos, lo que el tiempo se encargó de confirmar. El mayor temor de los dueños del capital era que el ejemplo del éxito redistributivo de esta reforma estimulara a otros países de la región a seguir este mismo camino.

Este cambio tributario requiere una reflexión con una mirada más larga. Se trata no sólo de una reforma tributaria, sino también de una acción pensada para resguardar las capacidades de un Estado republicano, el cual destina buena parte de sus recursos para proteger y apoyar a los sectores más pobres de la población. Sin embargo, lo más relevante es que mira a largo plazo, al aportar directamente a corregir las enormes desigualdades de este sistema económico.

Volvamos ahora, desde los detalles de la política, al capitalismo global. Cuando se piensa el quehacer de la política, es un error olvidar que, a nivel planetario, estamos sometidos a la dominación de las élites económicas, como consecuencia de mercados ferozmente oligopolizados y en manos de grupos con privilegios desmedidos, en una economía capitalista alimentada por grandes poderes privados, los que están ajenos al orden y control civil común de los ciudadanos y de nuestros propios Estados.

No olvidemos que el volumen de negocios de algunas de las grandes transnacionales de la minería, energía, comunicaciones o incluso empresas multinacionales de ventas al detalle, es mayor que el PIB de varios países de nuestro continente juntos. Nuestras economías no pueden convivir entre ellas, ni enfrentar los detalles de su particular quehacer político, desde una presunta burbuja. En un planeta globalizado en el que más de la mitad de las 100 mayores organizaciones económicas son empresas privadas transnacionales, siendo la restante minoría naciones, esos enormes imperios privados han adquirido una capacidad inaudita para desafiar con éxito el derecho de los Estados-nación a determinar las políticas de utilidad pública al interior de su propio territorio.

Por cierto, es evidente que estos Imperios Privados Transnacionales son estorbos cada vez más decisivos para que, en los procesos políticos democráticos de las distintas naciones, tanto los gobiernos puedan desarrollar sus políticas públicas, como los electores puedan incidir en la elaboración de estas y controlar a sus gobernantes (3).

En donde, además, algunos Estados que los protegen se consideran inmunes a todo control del derecho nacional e internacional, y están permanentemente disponibles para perpetrar agresiones y promover la violencia más allá de sus propias fronteras, en particular, cuando los intereses de las empresas transnacionales están en peligro.

Los próximos procesos electorales darán cuenta si se aprendió la lección, o no. O los detalles no considerados seguirán marcando el quehacer de la política chilena y la latinoamericana.

  1. Bernard Duterme; Impuestos y desigualdad en América Latina, Le Monde Diplomatique, edición chilena, abril de 2018.
  2. Banco Mundial, Chile: efectos distributivos de la reforma tributaria de 2014, Washington, D.C., 2015.
  3. Arenas de Mesa, Alberto (2016); Sostenibilidad fiscal y reformas tributarias en América Latina, Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). https://www.cepal.org/es/publicaciones/40624-sostenibilidad-fiscal-reformas-tributarias-america-latina
  4. Engel, Eduardo, Fischer, Ronald y Galetovic, Alexander (2014); Economía de las asociaciones público-privadas, F.C.E., 255 págs.
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